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《機關檔案管理規定》制定背景、過程與主要目標
《機關檔案管理規定》解讀之二

2019-10-28 09:36     來源:中國檔案雜志
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《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出:“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作,創新執法體制,完善執法程序,推進綜合執法,嚴格執法責任,建立權責統一、權威高效的依法行政體制,加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”2014年,中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》(以下簡稱“兩辦《意見》”),提出了新形勢下檔案工作的新要求。為全面貫徹依法治國基本方略,深入落實兩辦《意見》,大力提升機關檔案工作制度化、規范化水平,國家檔案局于2016年將《機關檔案管理規定》(以下簡稱《規定》)列入立法計劃,2018年10月11日予以公布,2019年1月1日起施行。

制定背景

機關檔案工作的發展歷程,就是機關檔案工作不斷制度化、規范化的過程。1955年1月17日《中國共產黨中央和省(市)級機關文書處理工作和檔案工作暫行條例》(中央辦公廳秘書局起草,中共中央批準)和1957年2月28日《國家機關文書立卷工作和檔案室工作暫行通則》(國家檔案局起草,國務院批準)頒布實施,分別對黨、政機關的檔案工作提出了規范要求。1961年12月31日,經中央辦公廳批準,國家檔案局發布施行《機關檔案室工作通則》(1964年10月14日修訂),規定了各級黨、政、軍機關和企業、事業、人民公社、人民團體等單位檔案室工作要求,實現黨、政檔案工作的統一管理。1983年4月28日,中央辦公廳、國務院辦公廳印發《機關檔案工作條例》(廳發〔1983〕64號),確立了沿用至今的機關檔案工作體制、機構、干部等內容,規定了機關檔案工作基本業務要求。

之后頒布實施的《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》,與《機關檔案工作條例》一并為機關檔案工作提供了根本的法律法規保障。國家檔案局以此為依據,相繼發布《機關檔案工作業務建設規范》《機關文件材料歸檔范圍與文書檔案保管期限規定》《歸檔文件整理規則》等規范和標準,為各地區各部門機關檔案工作的開展創造了良好的制度環境。近年來,隨著信息化的快速發展和檔案管理實踐的不斷進步,檔案管理越來越趨向專業化、精細化,這對機關檔案制度建設提出了更高的要求。

1、補足機關檔案制度體系缺環

機關檔案工作有《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》《機關檔案工作條例》等宏觀層面上的規定,也有《機關檔案業務建設規范》《歸檔文件整理規則》等針對某一方面具體工作、微觀層面的規范和標準,但缺乏一個中觀層面、承上啟下的制度辦法,使機關檔案制度體系存在明顯缺環,影響到相應法律法規及規范標準的執行。

2、完善機關檔案業務要求

現行機關檔案工作規范和標準大多制定時間較早,機關檔案業務要求缺位現象比較嚴重,比如檔案用房面積、技術和設施設備要求,錄音、錄像、實物等門類檔案歸檔與管理要求等都缺乏明確規定,導致各地區各部門在進行業務建設或指導時標準難以統一,影響了相關工作的開展。另外,電子文件、電子檔案管理的整體性、原則性、關鍵性要求也不夠充分,無法適應新形勢下機關檔案工作的新需要。

3、融會貫通相關規范標準

在現行的幾十項檔案規范和標準中,大部分都與機關檔案工作有關。由于機關檔案人員流動性大、專崗專責難度較高,加之還承擔其他工作,很難將這些分散的要求悉數掌握。所以,《規定》的制定思路就是把相關規范和標準的核心要素抽取出來,再加上新形勢下的新要求,打造一個涵蓋各種載體、各個流程的制度規范,便于機關檔案工作人員把握和執行。另外,檔案標準一般為推薦性質,原則上可自愿執行,而這些標準又與檔案資源質量息息相關,因而需要規范性文件賦予其強制執行力。

制定過程

《規定》的制定過程經歷了草稿、初稿、征求意見稿、送審稿等階段,稿本先后迭代十余次。主要過程如下:

認真調研、論證,進行充分準備。2015年,對《規定》制定的可行性、必要性開展調研、論證,并在湖北召開專題會議進行討論研究。在此基礎上,草擬了《關于〈機關檔案工作規定〉(暫定名)相關情況的匯報》,提出了制定《規定》的主要理由、工作目標、實現路徑、工作計劃,形成《規定》草稿,報請批準實施。

正式啟動編制工作。2016年3月,經報批同意,確定《規定》編制工作任務和要求。成立了《規定》起草工作組,擬定了編制方案,正式啟動《規定》的制定工作。

廣泛征求各地區各部門意見。2016年5月,形成《規定》初稿,在廣東召開專題會議對初稿進行討論、論證。2017年1月,在北京召開專家咨詢會,聽取中央和國家機關協作組組長單位專家意見。4月,根據專家咨詢會提出的意見,形成《規定》征求意見稿,并向各地區各部門廣泛征求意見。

反復修改,形成送審稿。2017年8月,對各地各部門反饋的628條意見進行逐條研究、處理,采納402條,部分采納114 條,形成《規定》送審稿。9月底,召開評審會議,最高人民檢察院、中央編譯局、國家測繪地理信息局、安監總局檔案館、民航局檔案館、中國人民大學檔案學院等單位專家對《規定》進行討論、論證并通過評審。

正式對外公布。2017年10月—2018年10月,根據專家組、各部門提出的修改意見,調整規范名稱,并對送審稿內容進一步修改完善,提交國家檔案局審查批準后,于2018年10月11日正式對外公布。

主要目標

《規定》以問題為導向,以解決如下問題為主要目標:

1、機關檔案工作的組織、領導問題

按照《規定》頒布之前的機關檔案工作組織建制,機關存在機關辦公廳(室)、機關檔案部門、檔案鑒定小組等與機關檔案工作密切相關的組織形態。不過,這些組織一般限于在某一范圍或領域開展工作,很難統籌協調信息化、解密劃控等重要工作。從多年的實踐經驗來看,檔案工作開展較好的機關,一般會由分管檔案工作的單位負責人、辦公廳(室)(或承擔該職能的其他綜合辦事機構)及相關部門負責人組成檔案工作協調機制,協調處理本機關、本系統檔案工作重大事務和重要事項,取得了很好的效果。這種行之有效的做法值得在更大的范圍內推廣。

2、檔案機構設置及檔案人員配備問題

經過多年不斷調整,各地區各部門完全意義上的檔案處室數量較少,不少單位是以保密檔案處、機要檔案處等名義出現。個別單位的檔案工作是由其他處室甚至是事業單位代為承擔,部門名稱完全沒有體現檔案工作屬性。如果不予以規范,將會影響檔案工作在機關的正常開展。另外,檔案人員是否專職、是否正式在編、是否專業等機關檔案工作中的老大難問題,由于之前缺乏明文規定,也給檔案工作隊伍的建設和發展帶來了一定影響。

3、監督指導職責的主輔關系問題

檔案行政管理部門主管檔案工作,負責檔案工作的監督、指導和檢查。為充分發揮行業主管部門的推動作用,《機關檔案工作條例》賦予行業主管機關對本系統一定的監督、指導與檢查權限。實踐中,有些行業主管部門以此為據,對本系統檔案工作提出了管理方法和要求,但有些與地方檔案行政管理部門,甚至與國家相關要求不一致,導致地方機關無所適從,既影響了地方檔案行政管理部門依法行使權利,也影響了國家檔案資源建設。所以,明確監督指導職責的主輔關系和各種權責邊界成為一項需要解決的問題。

4、檔案工作任務與檔案社會化服務約束問題

兩辦《意見》對檔案工作的任務進行了擴展,提出“確保檔案部門實現對電子文件形成、積累和歸檔的全程監督指導”。《規定》需要以此為據,相應調整機關檔案工作的基本任務。另外,兩辦《意見》倡導外包服務,但對于服務外包的類型、檔案行政管理部門在服務外包中的監督指導作用并沒有明確。實踐發現,不規范、不加限制的外包可能會帶來涉密信息泄露的風險,甚至會導致機關檔案核心業務流失,影響檔案機構設置、人員配備和體制機制的正常維系,因而需要對外包的范圍和要求予以明確。

5、檔案用房的設置、面積、選址和設施設備問題

檔案用房類型不足、面積不清、條件較差是機關中的常見現象。實踐中,檔案用房有“三分開”的說法,但未在規范和標準中明確表述,影響了機關檔案用房的安排與布局。另外,機關檔案用房的面積、選址、承重,以及溫濕度調控、安防、消防等也無明文要求,又不宜照搬《檔案館建設標準》《檔案館建筑設計規范》規定,因而需要進一步明確。

6、機關檔案的規范管理與檔案信息化問題

檔案的規范管理涉及形成與收集、整理與歸檔、保管與保護、鑒定與銷毀、利用與開發、統計與移交多個流程。這些流程和要求散見于不同的法律法規、規范和標準中,需要重新梳理并形成一以貫之的管理體系和要求,同時也需要根據新形勢、新要求對相關內容進行調整。另外,機關檔案信息化存在的癥結問題也需要進一步明確,比如檔案信息化與機關信息化同步建設要求、檔案信息化建設各方的權責關系、電子檔案的屬性與管理要求等。

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