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《機關檔案管理規定》總則
《機關檔案管理規定》解讀之三

2019-11-05 09:51     來源:國家檔案局
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《機關檔案管理規定》(以下簡稱《規定》)總則部分共6條,分別介紹了立法目的與依據、機關檔案定義與機關檔案工作的價值、檔案工作體制、檔案管理原則與要求、組織領導與經費保障等內容。

立法目的與依據

《規定》第一條明確了立法目的、適用范圍和立法依據。《規定》的立法目的是“加強各級黨和國家機關、人民團體(以下統稱機關)檔案工作,推進機關檔案科學、規范管理,豐富國家檔案資源,為各項工作提供有效服務”,簡言之,就是加強檔案工作、推進檔案管理、豐富檔案資源、提供有效服務,四項內容環環相扣,層層遞進,明確了《規定》制定的原因與主要目標,也為機關檔案工作的開展指明了方向。在適用范圍上,《規定》基本沿用了《機關檔案工作條例》(以下簡稱《條例》)中的適用對象,將“各級黨和國家機關、人民團體”納入適用范圍。對于事業單位和《社會團體登記管理條例》界定的社會團體,雖然自身屬性與機關不同,但其檔案管理規律和要求又與機關類似,《規定》在第七章附則第六十九條將其歸入“可參照執行”范疇。在立法依據上,《規定》將《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)、《條例》等法律法規作為依據。需要說明的是,作為一項部門規章,除了明列的《檔案法》《條例》外,《中華人民共和國檔案法實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)等上位法律法規都應作為本《規定》的依據。

定義與價值

為了方便機關人員理解和把握,《規定》在基本遵循《檔案法》“檔案”定義的基礎上,給出了更加符合機關工作語境的“機關檔案”定義,即“機關在公務活動中形成的,對國家和社會有查考、利用和保存價值的各種形式、各種載體的歷史記錄”。同《檔案法》定義相比,《規定》中“機關檔案”定義將“活動”明確為“公務活動”,略去了“直接”字樣;將“保存價值”擴展為“查考、利用和保存價值”;將“不同形式”明確為“各種形式、各種載體”。將“活動”明確為“公務活動”,是為了強調機關檔案是在機關履行職責、從事公務活動中形成的檔案,不再強調“直接”不是否定檔案的原始性,而是希望在信息化條件下能盡量解脫傳統載體檔案認識經驗的束縛,避免因為過多限制條件影響對新載體、新形式檔案屬性的判斷。將“保存價值”擴展為“查考、利用和保存價值”,是強調機關檔案除了長期保存價值之外,查考、利用價值也需要被重視、關注和明確,這也更加符合機關對于文件材料收集范圍和檔案管理對象的認知。將“不同形式”明確為“各種形式、各種載體”,目的是強調文字、圖表、聲像等各種形式,紙張、膠片、磁帶(盤)、光盤等各種載體都應納入檔案管理范圍,使機關檔案邊界更加明確。

對于機關檔案工作的價值,《規定》分為2款表述:第一款指出機關檔案工作在檔案工作乃至國家檔案事業的地位和價值,提出“機關檔案工作是檔案工作開展的基礎,是國家檔案事業的重要組成部分”,充分體現了“檔案事業是以檔案室為基礎,檔案館為主體”這一基本論斷。第二款重點描述了機關檔案工作作為一項不可缺少的基礎性工作對于機關的價值和作用,提出做好檔案工作無論對于推進依法行政、促進科學決策、提高治理水平,還是保護單位和個人合法權益、維護機關歷史真實面貌都具有重要的意義。這既是對機關檔案工作價值的體現,同時也為各個機關檔案工作的開展明確了努力方向。

檔案工作體制

統一領導、分級管理是我國檔案工作的組織原則和管理體制。這一體制在機關檔案工作領域體現為:“國家檔案行政管理部門負責全國機關檔案工作的統籌規劃、組織協調、統一制度,負責中央和國家機關檔案工作的監督、指導和檢查。地方檔案行政管理部門在上級檔案行政管理部門的指導下,負責本行政區域內機關檔案工作的統籌協調、制度建設,負責本行政區域內機關檔案工作的監督、指導和檢查。”對于中央和地方專業主管機關來說,《條例》賦予其檔案部門按照本專業的管理體制對本系統和直屬單位的檔案工作進行指導、監督與檢查的職責,作為統一領導、分級管理體制的有效補充。不過,這一職責在法理和實踐上都需要進一步優化:首先,《條例》將相應職責賦予了檔案部門而不是機關,但按照《實施辦法》,檔案行政管理部門才是對有關法律、法規和國家有關方針政策的實施情況進行監督檢查、依法查處檔案違法行為的適格主體。其次,由于界定模糊,實踐中存在個別行業主管部門違背“統一領導、分級管理”原則開展監督指導工作,從而造成政出多門,影響國家檔案資源建設的現象。

有鑒于此,《規定》在重申統一領導、分級管理的體制要求的同時,明確提出“中央、地方專業主管機關應當根據本專業的管理體制,在檔案行政管理部門指導下對本系統和直屬單位的檔案工作進行監督、指導。中央、地方專業主管機關進行監督、指導時,應當遵循統一領導、分級管理原則”,將履行職責主體和職責內容作了進一步優化,使之更好地符合相應法律法規的立法原意。為了準確界定“檢查”職責,《規定》明確“檔案行政管理部門履行檢查職責時,以進入相關場所檢查,詢問有關人員,查閱、復制有關檔案資料等方式開展”,保證職責正常履行。

管理原則與管理要求

《規定》指出“機關的全部檔案應當集中、統一管理”,明確了機關檔案管理的基本原則。這項原則源自《條例》的集中統一原則,但在表述上更加清晰明確, 即一要集中管理,二要統一管理。所謂集中管理,是指對屬于國家規定的應當歸檔的文件材料,必須按照規定向本單位檔案機構移交,進行集中保存和管理,以達到集約管理、節省成本的目的。在實踐中,確實存在某些門類檔案實體在一定時期內分散管理的現象,比如會計檔案、科技檔案等需要按照國家規定或工作需要在相應部門留存一定時間,但這與集中管理原則并不矛盾。所以,集中管理不是無規則、機械地集中,而是在滿足國家規定及工作需要的前提下進行的集中。從實現檔案管理目的來說,強調集中管理,除了物理集中外,還應關注管理責任的移轉和管理權的集中,還應更加強調信息的集中。所謂統一管理,是指機關檔案管理應當統一歸口,由機關檔案部門制定統一的檔案管理原則、方法和要求,對各個門類檔案的收集對象、整理方法、保管保護、歸屬流向等重要內容進行約束規范,避免各行其是。

《規定》提出“機關檔案管理應當維護檔案的真實、完整、可用和安全,便于檢索、利用和開發”,明確了機關檔案的管理要求和管理目標。“真實、完整、可用和安全”移植自《信息與文獻 文件管理第1部分:通則》(GB/T 26162.1—2010)和《電子文件管理暫行辦法》(廳字〔2009〕39號),即所謂“四性”。將“四性”確定為機關檔案管理的要求和目標, 一方面是由于機關檔案中電子檔案的比重越來越大,管理要求需要認真考慮電子檔案管理需求;另一方面,“四性”與完整、準確、系統、安全等傳統管理要求在本質上并無根本不同,對于傳統載體檔案管理來說,“四性”同樣具有啟發和借鑒意義。結合GB/T  26162.1—2010給出的定義,可以如此認識《規定》中提到的“真實、完整、可用和安全”:

“真實”強調檔案的形成應當遵循相關的管理辦法和流程,并且全過程都在受控的環境中進行,檔案內容、版面結構和形成背景未被篡改。比如,無論紙質公文、電子公文都需要按照公文辦理規定的程序、要求完成并歸檔。“完整”強調檔案應當齊全完整,檔案門類、卷件構成、文件構成要素等各個層面都要保證齊全。比如,件內文件正本、發文稿紙、定稿等要齊全,正本的正文、附件都要齊全等。“可用”強調的是文件能夠被定位查找、檢索、呈現或理解。所以,要按照規范進行組件或立卷,保持文件之間的聯系,進行必要的著錄,編制檢索工具,并規范文檔格式等。“安全”強調要為檔案提供安全可信賴的環境,保證檔案實體安全和信息安全。

組織領導與經費保障

在組織領導方面,《規定》提出“機關應當加強對檔案工作的組織領導,將檔案工作納入整體規劃、年度工作計劃和考核體系,與業務工作同步部署、同步實施、同步發展”。《規定》提出了具體落實組織領導的2項措施:一是要實現“三納入”,將檔案工作納入整體規劃、年度工作計劃和考核體系。要著眼機關全局工作通盤考慮檔案工作,做好檔案工作的頂層設計,明確具體實施方案并采取考核等手段進行督促,保證將相關工作要求落到實處。二是提出檔案工作與業務工作“三同步”,將檔案工作與業務工作同步部署、同步實施、同步發展,實現共同進步和提高,切實將組織領導要求落到實處。

在經費保障方面,《規定》將經費分列為基礎設施配備和維護經費、檔案日常管理工作經費、檔案信息化建設經費以及檔案宣傳、培訓等其他經費4大類,并要求列入機關年度財政預算,為檔案工作各個流程、各項任務順利開展提供基本保障。在上述經費中,基礎設施配備和維護經費對應《規定》第三章提出的基礎設施要求;檔案日常管理工作經費對應《規定》第四章各項管理流程所需經費;檔案信息化建設經費對應《規定》第五章信息化建設所需經費。因此,在經費申請時,應充分考慮工作需求,避免顧此失彼,掛一漏萬,影響工作正常開展。

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